#Finsubito news - la Cassazione applica il principio di precauzione e conferma la chiusura dell’area a caldo dello stabilimento di Taranto - #Finsubito

La sentenza 29 ottobre 2026, n. 28087, Sezioni Unite civili, Corte suprema di Cassazione, resa in ordine alla nota vicenda dello stabilimento ILVA di Taranto, merita una particolare attenzione, avendo espresso i seguenti principii di diritto:

1. l’azione inibitoria collettiva, introdotta nell’art. 840-sexiesdecies c.p.c. con la L. 12 aprile 2019 n. 31 (“Disposizioni in materia di azione di classe”), strutturalmente non riveste natura cautelare, ma costituisce un giudizio ordinario, di tipo camerale, a cognizione sommaria, affidato in via esclusiva alle sezioni specializzate in materia di impresa, di modo che il decreto con cui la Corte d’appello, in sede di reclamo, accoglie con effetti irreversibili una domanda di inibitoria collettiva proposta ai sensi dell’art. 840-sexiesdecies c.p.c. è impugnabile con ricorso straordinario per cassazione ai sensi dell’art. 111, comma 7, Cost., in quanto provvedimento decisorio su diritti, non soggetto a reclamo e modificabile o revocabile soltanto per fatti sopravvenuti;

2. in caso di inibitoria di una condotta pregiudizievole alla salute di una collettività di cittadini in cui il provvedimento impugnato è stato emesso in una controversia tra privati, cui l’amministrazione è rimasta estranea, la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio risulta pregiudicata non già dall’esercizio di un potere della pubblica amministrazione, bensì da un comportamento del privato, restando “ferma la giurisdizione del giudice ordinario in ordine alle cause risarcitorie o inibitorie promosse da soggetti ai quali il fatto produttivo di danno ambientale abbia cagionato un pregiudizio alla salute o alla proprietà, secondo quanto previsto dall’art. 313, comma 7”, D.Lgs. n. 152/2006 – TUA ;

3. in questa prospettiva il giudice ordinario, pur non potendo annullare o revocare l’atto amministrativo illegittimo per la presenza di un qualsiasi vizio di legittimità e per la violazione di qualsiasi norma giuridica, anche dell’Unione europea, ha il potere-dovere di accertarne in via incidentale la non vincolatività e, conseguentemente, di disapplicarlo, considerandolo tamquam non esset, senza che per le parti si apra la necessità di un ulteriore giudizio dinanzi al giudice amministrativo;

4. il principio di precauzione (che rappresenta un’articolazione operativa del principio di prevenzione) risponde a un approccio alla gestione del rischio in base al quale, qualora sia anche semplicemente possibile che una determinata politica o azione possa arrecare danno ai cittadini o all’ambiente, ma non vi sia ancora un consenso scientifico su di essa, quella politica o quell’azione non dovrebbe essere perseguita, di modo che, in caso di pericoli – anche solo potenziali – per la salute umana o per l’ambiente, deve essere garantito un alto livello di protezione.

La vicenda processuale e il suo esito

Accade che il 16 luglio 2021 alcuni cittadini di Taranto hanno proposto dinanzi al Tribunale di Milano – Sezione specializzata in materia di impresa un’azione inibitoria collettiva ai sensi dell’art. 840-sexiesdecies c.p.c., denunciando il pregiudizio alla salute, alla vita privata, alla tranquillità e al clima derivante dalle emissioni dello stabilimento siderurgico di Taranto, di proprietà di Ilva s.p.a. in amministrazione straordinaria (di seguito, Ilva), incluso nel ramo di azienda concesso in affitto ad Acciaierie d’Italia Holding s.p.a. (di seguito, AdIH) e gestito dalla controllata Acciaierie d’Italia s.p.a. (di seguito, AdI), entrambe ammesse ad amministrazione straordinaria in corso di causa.

A seguito del rinvio pregiudiziale disposto con ordinanza interlocutoria del 16 settembre 2022, la Corte di giustizia UE, sentenza 25 giugno 2024, C-626/22, ha stabilito che la nozione di “inquinamento” comprende sia i danni all’ambiente, sia gli effetti negativi sulla salute umana. Ne segue che la valutazione dei rischi per la salute deve essere parte integrante dei procedimenti di rilascio e di riesame dell’Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA). In questo senso, le autorità competenti sono obbligate a prendere in esame tutte le sostanze nocive suscettibili di emissione da parte degli impianti industriali e i loro effettivi impatti. Inoltre, la Corte di Lussemburgo ha avvertito che, in base all’articolo 8, paragrafo 2, della direttiva IED e al principio di precauzione, la sussistenza di un pericolo grave e rilevante per l’integrità dell’ambiente e per la salute umana che non viene rimosso o gestito osta alla concessione di proroghe e impone la sospensione dell’esercizio dell’impianto.

Quindi, il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica (MASE), sulla base del D.L. 30 gennaio 2025, n. 5 – abrogato e confluito nella L. 20 marzo 2025, n. 31 (di conversione del D.L. 24 gennaio 2025, n. 3), ha rilasciato l’AIA 2025. Il Tribunale di Milano ne ha tuttavia disapplicato alcune prescrizioni e disposto la sospensione dell’area a caldo, a partire dal 24 agosto 2026 (36 mesi dal 23 agosto 2023, termine di scadenza dell’AIA 2017), avvertendo che la sospensione dell’attività di produzione dell’acciaio avrebbe potuto essere evitata “chiedendo un’integrazione dell’AIA 2025 che abbia ad oggetto l’indicazione di tempi certi e ragionevolmente brevi entro i quali gli studi di fattibilità, i piani ed i cronoprogrammi menzionati nelle prescrizioni sopra indicate dovranno trovare effettiva attuazione ed impegnandosi a tale tempestiva attuazione”.

La Corte d’appello di Milano, Sezione specializzata in materia di impresa, con decreto 27 luglio 2026, n. 425, ha ordinato la sospensione entro novanta giorni, subordinando la ripresa alla rimozione integrale dell’amianto ancora presente negli impianti (avendo dato atto che “sono stati già smaltiti 6780 tn. ma rimane ancora inglobata negli impianti (precisamente nei cowpers) la quantità di oltre 2000 tn”) e all’adozione di misure idonee per ricondurre l’emissione delle polveri sottili entro limiti di sicurezza.

Tale decreto è stato impugnato con ricorso ex art. 111, comma 7, Cost. e 360, comma 5, c.p.c. da ILVA, con ricorso affidato a quattordici motivi; nonché da AdI e AdIH, con analogo ricorso affidato a undici motivi.

Le istanze di sospensione ex art. 373 c.p.c. sono state respinte. Medio tempore il D.L. 16 ottobre 2026 n. 185, all’art. 4, ha consentito temporaneamente il mantenimento degli impianti dell’area fusoria in riscaldo, in modo da non pregiudicarne irrimediabilmente la funzionalità, fino alla pubblicazione della pronuncia della Corte di cassazione e, comunque, non oltre il 15 dicembre 2026.

Le Sezioni Unite civili (Cass. civ., Sez. Unite, Sent., (data ud. 20 ottobre 2026) 29 ottobre 2026, n.28087) hanno riunito e rigettato integralmente sia il ricorso principale di ILVA S.p.A. in amministrazione straordinaria, sia il ricorso incidentale di Acciaierie d’Italia S.p.A. e Acciaierie d’Italia Holding S.p.A., confermando l’ordine della Corte d’appello di Milano di sospendere l’attività produttiva dell’area a caldo dello stabilimento di Taranto.

La posizione della Procura generale

In coerenza con il ruolo svolto dall’Ufficio della Procura generale presso la Corte di cassazione quale “parte pubblica chiamata, nel processo civile di cassazione, a collaborare all’attuazione dell’ordinamento in maniera indipendente rispetto agli interessi concreti delle parti” (Cass. civ., Sez. un., 6 marzo 2020, n. 6459; Cass. civ., Sez. un., 25 marzo 2022, n. 9775) è stata depositata una memoria esplicativa delle conclusioni rese dall’Ufficio requirente.

In essa, ravvisata la piena ammissibilità del ricorso straordinario ex art. 111, comma 7, Cost. perché l’ordine di sospensione dell’area a caldo può produrre effetti sostanzialmente irreversibili, rendendo necessaria una ricostruzione degli impianti e la giurisdizione del giudice ordinario perché il petitum sostanziale dell’azione proposta dai cittadini tarantini (da identificare in stretta funzione della causa petendi e della natura intrinseca della posizione dedotta in giudizio) non consiste nell’annullamento dell’AIA, ma nella tutela del diritto alla salute contro emissioni ritenute nocive nonché ribadito che le questioni inerenti alla disapplicazione dei provvedimenti amministrativi attengono ai limiti interni della giurisdizione del giudice ordinario, senza toccare quelli esterni che riguardano i rapporti tra detto giudice e ordini giurisdizionali diversi, per ciò che qui interessa, sono state condivise le censure avversative alla decisione della Corte meneghina riguardanti la motivazione sulla rimozione dell’amianto (oltre che sulla questione delle c.d. polveri sottili).

In particolare, si è sostenuto che l’art. 13, comma 2, D.P.C.M. 29 settembre 2017, nell’imporre al gestore di presentare un programma organico di rimozione dell’amianto (il cd. PORA), ne ha scandito l’attuazione attraverso un cronoprogramma coerente “con il termine ultimo per la realizzazione degli stessi”, cioè degli interventi programmati, senza introdurre un obbligo autonomo di rimozione integrale e indiscriminata di tutti i manufatti contenenti amianto entro il 23 agosto 2023, a prescindere dalle categorie di intervento e dallo stato di conservazione dei materiali. Di qui la non configurabilità della qualificazione del D.M. n. 278/2023 e dell’AIA 2025 come proroghe di un obbligo scaduto.

Ancora, si è affermato che la Corte d’appello non avrebbe accertato che, nel corso del ciclo produttivo, si verifichi o possa verificarsi un’emissione di fibre dai cowper verso l’ambiente esterno, così tratteggiando una pericolosità della sostanza puramente in astratto.

Inoltre, la ricorrenza dei pericoli “gravi e rilevanti” non sarebbe stata individuata, ma solo desunta dalla prescrizione del 2017, la quale, però, non può fornire la prova di un pericolo attuale. Né, secondo il PM, è decisivo il richiamo al principio di precauzione, la cui corretta applicazione esige la “preliminare valutazione scientifica obiettiva” del rischio, qui mancante.

Pertanto, in sintesi, la requisitoria del PM non contesta la giurisdizione del giudice ordinario, né la tutelabilità del diritto alla salute, ma sostiene che la Corte d’appello milanese ha effettuato una non corretta lettura del quadro tecnico-scientifico e normativo emerso nel procedimento di riesame dell’AIA 2025 avuto riguardo alla predicata problematica dell’amianto residuo e alla questione delle polveri sottili.

Le principali questioni giuridiche affrontate e risolte dalla Corte.

Queste le principali questioni giuridiche affrontate in sentenza.

In primo luogo, la Suprema Corte (Cass. civ., Sez. Unite, Sent., (data ud. 20 ottobre 2026) 29 ottobre 2026, n.28087) ha respinto l’eccezione di inammissibilità del ricorso straordinario ex art. 111, settimo comma, Cost., sul presupposto che l’azione inibitoria collettiva strutturalmente non ha un carattere cautelare, in quanto essa, invece, costituisce un giudizio camerale contenzioso, a cognizione sommaria, affidato in via esclusiva alle sezioni specializzate in materia di impresa, il cui rito è disciplinato in forma ibrida, mediante il rinvio – quanto alla proposizione della domanda – alle forme del procedimento camerale di cui agli artt. 737 e ss. c.p.c., ma solo “in quanto compatibili”, nonché – quanto al procedimento – all’art. 840-quinquies c.p.c. sull’azione di classe, ma sempre nei limiti di compatibilità. Il procedimento è, pertanto, destinato a concludersi con un ordine diretto di cessazione o di non reiterazione della condotta quale strumento di tutela diretta (non meramente conservativa) e immediata (non soltanto anticipatoria) di diritti pregiudicandi e pregiudicati. Il decreto, reso in reclamo, incide su diritti soggettivi di rango primario, non è ulteriormente reclamabile ed è modificabile o revocabile soltanto per fatti sopravvenuti.

Di qui l’enunciazione del principio di diritto per cui il decreto con cui la Corte d’appello accoglie con effetti irreversibili una domanda ex art. 840-sexiesdecies c.p.c. è impugnabile ai sensi dell’art. 111, settimo comma, Cost., poiché presenta congiuntamente il carattere strutturale della decisorietà su diritti e quello funzionale della definitività nel senso di “tendenziale stabilità”, risultando irragionevole assoggettare allo sbarramento formale del giudicato la tutela di interessi che reclamano un continuo adeguamento alla mutevole realtà, anche sulla scorta di analisi e dati tecnici, statistici o scientifici, come nella specie, in cui a venire in rilievo sono emissioni industriali nocive alla salute.

Altri profili, da esaminarsi congiuntamente, di particolare interesse della pronuncia in commento sono quelli concernenti il riconoscimento della ricorrenza della giurisdizione ordinaria e la perimetrazione del potere/dovere di disapplicazione del giudice ordinario.

La Suprema Corte ha, invero, respinto tutti i motivi sul difetto di giurisdizione.

A tal fine le Sezioni Unite (Cass. civ., Sez. Unite, Sent., (data ud. 20/10/2026) 29/10/2026, n. 28087) hanno, appunto, rilevato che il petitum sostanziale non consisteva nell’annullamento dell’AIA 2025, ma nell’inibizione di una condotta privata ritenuta pregiudizievole per la salute di una collettività di cittadini nell’ambito di una controversia fra privati, cui l’amministrazione è rimasta estranea, assegnata ex lege alla competenza della sezione specializzata in materia di impresa.

La pronuncia rimarca come, al pari di quando sia esperita l’azione ex art. 844 c.c., la tutela dei diritti soggettivi fondamentali resta affidata al giudice ordinario, anche quando l’attività industriale sia autorizzata dalla pubblica amministrazione, restando parallela la tutela caducatoria – demolitoria somministrabile dal giudice amministrativo.

D’altro canto, nel caso di specie, la Corte d’appello si è limitata a disapplicare incidentalmente, con effetti confinati alle parti del giudizio, l’AIA 2025, senza annullarla con efficacia caducatoria. Né tantomeno ha impartito alcun ordine nei confronti dell’amministrazione estranea al giudizio, limitandosi a inibire alle società convenute la prosecuzione materiale di condotte pregiudizievoli, senza ricadute, neanche di tipo conformativo, sulla possibile rieffusione del potere amministrativo. In effetti, si è limitata a delineare l’orizzonte teleologico da perseguire: rimozione dell’amianto residuo e la riconduzione delle emissioni entro limiti di non nocività nella salvezza del rispetto della normativa procedimentale e della discrezionalità tecnica delle amministrazioni competenti, nell’ambito del procedimento di riesame dell’AIA.

Proprio questa prospettiva ha offerto il destro alla Corte per puntualizzare alcuni capisaldi in tema di disapplicazione degli atti amministrativi.

Le Sezioni Unite tratteggiano la disapplicazione come un potere/dovere del giudice ordinario. Egli può conoscere incidentalmente e senza efficacia di giudicato della legittimità (ivi compresa della sua conformità a qualsiasi norma giuridica dell’Unione Europea) dell’atto amministrativo che costituisca antecedente della condotta lesiva e disapplicarlo nel caso concreto, ove ne sia riscontrato il contrasto con la normativa europea o con la pertinente disciplina legislativa nazionale. Il che, ovviamente, non dà luogo ad alcun annullamento erga omnes o invasione della sfera amministrativa: l’amministrazione resta libera di esercitare le proprie competenze, mentre il giudice, in applicazione del combinato-disposto degli artt. 24 e 113 Cost., tutela i diritti fondamentali, quali la vita e la salute di collettività di persone, sottoposti al suo esame.

Passando alla ratio decisiva della decisione assunta, le Sezioni Unite (Cass. civ., Sez. Unite, Sent., (data ud. 20 ottobre 2026) 29 ottobre 2026, n.28087) hanno respinto le censure contro l’interpretazione dell’art. 13, comma 2, D.P.C.M. 29 settembre 2017 (Piano ambientale con valenza di AIA 2017 ai sensi del D.L. n. 191/2015, conv. con mod. dalla L. n. 13/2016).

Secondo la Corte, la prescrizione non si limitava alla presentazione di un programma, ma imponeva, in aggiunta agli obblighi di rimozione e smaltimento dell’amianto secondo la normativa speciale, la rimozione dell’amianto presente nello stabilimento secondo il PORA e il relativo cronoprogramma, con termine ultimo vincolante al 23 agosto 2023. E la vincolatività si ricava anche dal rilievo che lo stesso Gestore ha formulato richiesta di rimodulazione del cronoprogramma di smaltimento dell’amianto fissato nel D.P.C.M., in modo che in alcuni casi lo stesso venisse a cadere “a fine vita” degli impianti. Il successivo differimento degli interventi, anche sino alla fine della vita tecnica degli impianti, è stato quindi coerentemente declinato come proroga di un obbligo già scaduto. In particolare, la successiva rimodulazione dei cronoprogrammi e l’assenza, nell’AIA 2025, di una prescrizione effettiva di rimozione (“bonifica”) dell’amianto sono stati considerati come indici di una previsione di una proroga sostanzialmente indefinita nel tempo.

La Suprema Corte ha inoltre ritenuto che l’amianto residuo nei cowper debba essere considerato nell’ambito dell’AIA. Infatti, anche alla luce di quanto statuito dalla richiamata Corte giust. UE, 25 giugno 2024, C-626/22, la nozione europea di emissione nociva va interpretata in senso ampio: “è sufficiente che una sostanza sia scientificamente nota come inquinante e nociva e possa essere in qualche modo “emessa” dall’installazione (stabilimento industriale), o comunque “generata” dall’attività ivi svolta – non necessariamente, si badi, sotto forma di emissione di sostanze inquinanti nel corso del processo produttivo (come ad esempio per le polveri sottili), ma anche in forma di sostanza comunque presente nello stabilimento e soggetta a possibile dispersione nell’ambiente, come è per i filamenti e le microfibre di amianto (le cui dimensioni possono essere talmente piccole da sfuggire alla misurazione con le tecnologie attualmente disponibili, come attestato nel Cons. 14 della Direttiva (UE) n. 2023/2668, richiamato a pag. 22 del decreto della Corte d’appello) – perché la stessa debba essere presa specificamente in considerazione ai fini del rilascio dell’AIA. Il che, appare affatto ragionevole e in ogni caso conforme ai principi di massima tutela cui si ispira la direttiva IED, volta a “prevenire, ridurre e, per quanto possibile, eliminare l’inquinamento dovuto alle attività industriali, nel rispetto del principio “chi inquina paga” e del principio della prevenzione dell’inquinamento” (Cons. 1)”.

E, quanto al rischio concreto, la sentenza in rassegna ha valorizzato la quantità residua di amianto pari a 2.140 tonnellate, la cui nocività è indiscussa, all’interno dei cowpers degli altiforni; la collocazione negli impianti soggetti a elevate temperature, vibrazioni e usura, l’obsolescenza delle strutture, gli incidenti verificatisi (come, inter alia, l’incendio avvenuto il 7 maggio 2025, prima dell’emissione dell’AIA, espressamente preso in considerazione da entrambi i giudici del merito e l’incidente dell’8 settembre 2025 “con emissioni fuggitive”) e la mancanza, secondo il giudice di merito, di documentazione idonea a dimostrare l’assenza di rischio. Il che, tenuto conto che si è in presenza di installazioni industriali e non di semplici edifici, suggerisce per il Collegio che l’intervento di rimozione costituisca la miglior soluzione per ridurre l’esposizione all’amianto.

Quanto all’attualità dei pericoli gravi e rilevanti, il relativo accertamento è stato ritenuto congruamente fondato sulle presunzioni e sui dati acquisiti, alla luce dei principi di precauzione e prevenzione. Segnatamente, evidenzia la Corte “il principio di precauzione (che rappresenta un’articolazione operativa del principio di prevenzione) risponde ad un approccio alla gestione del rischio in base al quale, qualora sia anche semplicemente possibile che una determinata politica o azione possa arrecare danno ai cittadini o all’ambiente, ma non vi sia ancora un consenso scientifico su di essa, quella politica o quell’azione non dovrebbe essere perseguita”. Occorre allora l’immediata implementazione di provvedimenti atti a scongiurare i rischi potenziali per la sanità pubblica, per la sicurezza e per l’ambiente, senza dover attendere che siano pienamente dimostrate l’effettiva esistenza e la gravità di tali rischi e prima che subentrino più avanzate e risolutive tecniche di contrasto. L’incertezza scientifica, dunque, non giustifica il differimento delle misure necessarie.

In effetti, così statuendo, il supremo giudice di nomofilachia valorizza il principio di precauzione, che, indubbiamente, ha trovato progressivo riconoscimento nelle fonti di diritto internazionale ambientale ed è stato successivamente recepito nel diritto dell’Unione europea, in coerenza con l’esigenza sempre più emergente dal basso per cui l’assenza di certezze scientifiche, alla luce delle conoscenze tecniche e scientifiche del momento, non deve ritardare l’adozione di misure efficaci e proporzionate volte a prevenire il rischio di danni gravi e irreversibili all’ambiente, anche quando tale rischio non sia ancora pienamente dimostrato (e sul punto si veda l’art. 191, par. 3, TFUE, che stabilisce che la politica ambientale dell’Unione si basa su “dati scientifici e tecnici disponibili” e “condizioni dell’ambiente nelle varie regioni dell’Unione”, e dunque, su un’analisi preventiva che bilanci costi e benefici ovvero, vantaggi e oneri che possono derivare dall’azione o dall’assenza di azione; la Comunicazione della Commissione UE sul principio di precauzione, COM (2000)0001 def. in cui Comunicazione della Commissione UE ove si chiarisce che la gestione dell’incertezza scientifica deve articolarsi in tre momenti tra loro funzionalmente distinti, ma strettamente interconnessi: a) valutazione del rischio, b) gestione del rischio e c) comunicazione del rischio).

Su tali basi le Sezioni Unite civili (Cass. civ., Sez. Unite, Sent., (data ud. 20 ottobre 2026) 29 ottobre 2026, n.28087) giungono alla conclusione per cui l’accertamento svolto dai giudici di merito circa la sussistenza dei pericoli “gravi e rilevanti” che impongono la sospensione dell’attività, ai sensi dell’art. 8 par. 2 direttiva IED, sia congruamente fondato sulle complessive risultanze istruttorie e informato al principio di precauzione. Il rimedio inibitorio non viola, poi, il principio di proporzionalità, tenuto conto anche dell’annoso protrarsi della vicenda e della natura primaria del diritto soggettivo tutelato, oltre che delle indicazioni in materia di effettività della tutela ambientale e sanitaria provenienti dall’ordinamento dell’Unione.

Riguardo alle polveri sottili, i motivi relativi a PM10 e PM2,5 sono dichiarati inammissibili per difetto d’interesse. Infatti, la ragione fondata sull’amianto è stata considerata autonoma e già sufficiente a sostenere l’inibitoria, indipendentemente dall’esito delle censure sulle polveri sottili.

In conclusione, la pronuncia in commento costituisce un’ulteriore decisiva testimonianza del radicamento profondo del diritto europeo, la cui applicazione osta al mantenimento di situazioni ritenute incompatibili con le prescrizioni ambientali anche qualora si sia in presenza di attività economiche davvero molto rilevanti.